Auge, caída y renacimiento del movimiento antimonopolio estadounidense

¿Qué ha sido del movimiento antimonopolio? Esta fue la pregunta que se hizo Richard Hofstadter a mediados de la década de 1960. El antimonopolio, observó el historiador, fue en su día objeto de un movimiento progresista en EE.UU. que despertó la agitación y la imaginación del público, a pesar de los escasos enjuiciamientos antimonopolio. En la década de 1960, hubo muchos procesamientos antimonopolio (tanto por parte de administraciones demócratas como republicanas), pero sin ningún movimiento antimonopolio. Cincuenta años después, Estados Unidos no tiene ni un movimiento antimonopolio ni mucha aplicación de la ley. Eso tiene que cambiar. Para entender el momento actual del antimonopolio y lo que debería venir a continuación, adoptemos una perspectiva histórica. La política antimonopolio y su aplicación en Estados Unidos han sufrido altibajos a lo largo de cuatro ciclos: 1900-1920. Tras la negligencia administrativa inicial y la hostilidad judicial, esta época marcó el comienzo de la promesa antimonopolio con la desintegración de la Standard Oil y la promulgación de las Leyes Clayton y de la Comisión Federal de Comercio para impedir la formación de trusts y monopolios. Década de 1920-1930. La actividad antimonopolio fue escasa, ya que las administraciones preferían en general la cooperación entre la industria y el gobierno (y, durante los primeros años del New Deal, la planificación económica y los códigos industriales de competencia leal), a una aplicación enérgica de las leyes antimonopolio. Década de 1940-finales de la década de 1970. El antimonopolio llegó a representar la Carta Magna de la libre empresa: se consideraba la clave para preservar la libertad económica y política. Late-1970s–mid-2010s. El antimonopolio se contrajo bajo las teorías económicas neoclásicas de las Escuelas de Chicago y posteriores. La época dorada del antimonopolio Consideremos el tercer ciclo (1940-finales de los 70), en muchos sentidos la época dorada de la acción antimonopolio. En aquella época, la competencia se veía en gran medida como un antídoto contra el fascismo, y el antimonopolio como el facilitador de esa competencia. Como relata el libro de Jeffry Frieden Global Capitalism, bajo el orden económico fascista el gobierno, directamente o a través de holdings estatales, controlaba en gran medida la economía. A medida que el orden económico fascista se extendía por Europa y Oriente Medio, y gran parte de Asia y África durante este ciclo, se percibió que el ideal de competencia estaba siendo atacado. El ideal de competencia era la creencia, en línea con los principios democráticos, en dispersar el poder económico y político de las manos de unos pocos, para fomentar mayores oportunidades de competir, mejorar y ganar. En un momento dado, durante la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos y el Reino Unido fueron sus últimos grandes defensores. Un destacado defensor del ideal de la competencia, F. A. Hayek, analizó en su libro seminal de 1944, Camino de servidumbre, el importante papel que puede desempeñar la empresa privada y su superioridad sobre una economía planificada controlada por un gobierno arbitrario. El economista, sin embargo, rechazó una "actitud dogmática de laissez faire". En su lugar, Hayek avanzó el argumento liberal de sacar el máximo partido del proceso competitivo. El ideal de la competencia se basa en la convicción de que "cuando se puede crear una competencia efectiva, es una forma de guiar los esfuerzos individuales mejor que cualquier otra" y que "para que la competencia funcione de forma beneficiosa, se necesita un marco legal cuidadosamente pensado". Hayek también reconoció que cuando es imposible crear las condiciones necesarias para que la competencia sea efectiva, entonces debemos recurrir a otros métodos para guiar la actividad económica. Así, durante este tercer ciclo, una política antimonopolio sólida fue una condición central necesaria para una competencia efectiva. Para crear esas condiciones, los reguladores recurrieron a las herramientas que se les habían proporcionado durante la primera era del antimonopolio, de 1900 a 1920. En esa época, el Congreso había visto el proceso de concentración en las empresas americanas como una fuerza dinámica; así, la Ley Clayton de 1914, enmendada en 1950, dio a las agencias y a los tribunales "el poder de frenar esta fuerza en su inicio y antes de que cobrara impulso". La Ley Sherman permitió al Departamento de Justicia perseguir penal y civilmente las restricciones irrazonables del comercio y los abusos monopolísticos. Esta ley de 1890 "fue concebida como una amplia carta de libertad económica destinada a preservar la competencia libre y sin trabas como norma del comercio", señaló el Tribunal Supremo en 1958. "Se basa en la premisa de que la interacción sin restricciones de las fuerzas competitivas producirá la mejor asignación de nuestros recursos económicos, los precios más bajos, la mayor calidad y el mayor progreso material, al tiempo que proporciona un entorno conducente a la preservación de nuestras instituciones políticas y sociales democráticas." El antimonopolio estadounidense, como parte de este ideal de competencia, estaba redescubriendo las leyes clave de una época anterior y sacudiéndose la inactividad que había caracterizado el período inicial del New Deal. Este enfoque se exportó con éxito después de la Guerra a Europa y Japón para ayudar a descentralizar el poder económico y promover un proceso competitivo eficaz. El auge de la Escuela de Chicago Pero la política antimonopolio y su aplicación decayeron durante el cuarto ciclo (finales de los 70-mediados de los 2010) con el auge de la Escuela de Economía de Chicago a finales de los 70, que la administración Reagan respaldó con sus prioridades de aplicación, nombramientos judiciales y escritos amicus al Tribunal Supremo. Para la administración Obama, no teníamos ni un movimiento popular antimonopolio ni muchos procesamientos antimonopolio significativos. La aplicación de la legislación antimonopolio siguió siendo sólida, pero por lo demás decayó. El gobierno rara vez impugnaba las fusiones entre competidores. Las impugnaciones de fusiones verticales fueron aún más raras, y la última se litigó en 1979. Durante este cuarto ciclo, algunos ejecutores consideraron que los argumentos políticos y morales a favor del antimonopolio eran insuficientemente rigurosos y diluían de algún modo la política antimonopolio. El tecnicismo cada vez mayor de las leyes antimonopolio y el uso de conceptos económicos neoclásicos abstractos y poco atractivos ampliaron la brecha entre la aplicación de las leyes antimonopolio y la preocupación pública. Los objetivos no económicos de la defensa de la competencia fueron desechados por una norma amorfa de "bienestar del consumidor". También se descartó la preocupación histórica por detener el impulso hacia la concentración en una industria, con el fin de detener los perjuicios económicos, políticos y sociales del poder económico concentrado en su incipiencia. La defensa de la competencia durante el cuarto ciclo también se basó en una concepción incompleta y algo distorsionada de la competencia. Adoptando los supuestos de la Escuela de Chicago de mercados autocorrectivos, compuestos por participantes en el mercado racionales y con intereses propios, algunos tribunales y responsables de la aplicación sacrificaron importantes valores políticos, sociales y morales para promover ciertas creencias económicas. La competencia, para ellos, era innatamente eficaz. Por lo tanto, no había necesidad de una aplicación enérgica de las leyes antimonopolio para crear o mantener las condiciones necesarias para que la competencia fuera eficaz. Las fuerzas del mercado podían corregir de forma natural los casos episódicos de poder de mercado, y podían hacerlo mucho mejor que los desaguisados causados por la intervención gubernamental. Las autoridades aceptaron los mayores riesgos de las industrias concentradas de las telecomunicaciones, las finanzas y la radio, entre otras, por la perspectiva de futuras eficiencias e innovaciones. El emergente movimiento antimonopolio Cuando Estados Unidos impugnó recientemente la adquisición de Time Warner por AT&T, algunos pusieron el grito en el cielo. El gobierno rara vez impugnó fusiones verticales durante el pasado ciclo político, bajo la creencia de que era muy poco probable que disminuyeran la competencia o crearan monopolios. Dado el aparente desdén del presidente Donald Trump por la CNN de Time Warner, argumentaron los críticos, este desafío antimonopolio debe tener una motivación política. Tal vez. Una explicación alternativa es que el antimonopolio en EE.UU. está ahora generando disruptivos. Puede que estemos presenciando el surgimiento del quinto ciclo, es decir, de una Nueva Escuela Brandeis progresista y antimonopolio. Un grupo emergente de jóvenes académicos se pregunta si realmente nos beneficiamos de la competencia con una escasa aplicación de las leyes antimonopolio. Las crecientes pruebas sugieren que no. La formación de nuevas empresas no ha dejado de disminuir como porcentaje de la economía desde finales de los años setenta. "En 1982, las empresas jóvenes [las de cinco años o menos] representaban aproximadamente la mitad de todas las empresas y una quinta parte del empleo total", observó Jason Furman, presidente del Consejo de Asesores Económicos. Pero en 2013, estas cifras cayeron "a cerca de un tercio de las empresas y una décima parte del empleo total". La competencia está disminuyendo en muchos mercados importantes, a medida que se concentran. Los mayores beneficios están cayendo en manos de menos empresas. "Más del 75% de las industrias estadounidenses han experimentado un aumento de los niveles de concentración en las dos últimas décadas", según un estudio reciente. "Las empresas de las industrias con los mayores aumentos en la concentración del mercado de productos han disfrutado de mayores márgenes de beneficios, rendimientos anormales positivos de las acciones y operaciones de fusiones y adquisiciones más rentables, lo que sugiere que el poder de mercado se está convirtiendo en una importante fuente de valor." Desde finales de la década de 1970, la desigualdad de la riqueza ha crecido y la movilidad de los trabajadores ha disminuido. La participación de la mano de obra en los ingresos del sector empresarial no agrícola se situó en torno a los 60 puntos porcentuales durante varias décadas después de la Segunda Guerra Mundial, pero también ha descendido desde el año 2000 hasta situarse en torno a los 50 puntos porcentuales. A pesar de los mayores rendimientos del capital, las empresas de los mercados con mayor concentración y menor competencia invierten relativamente menos. Esta brecha de inversión, según un estudio, está impulsada por los líderes de la industria que tienen mayores márgenes de beneficio. Basándose en estas pruebas, está surgiendo una nueva escuela progresista y antimonopolio que desafía el statu quo. Liberales y conservadores advierten cada vez más de que los consumidores no se benefician de la escasa competencia existente en muchos mercados. Su preocupación es que el estado actual de la ley de competencia (y del capitalismo de amiguetes) beneficia a unos pocos elegidos a expensas de casi todos los demás. La ideología del laissez-faire de la "Escuela de Chicago" ha perdido parte de su atractivo, sobre todo en la Universidad de Chicago. Además, se está proponiendo legislación para devolver a la Ley Clayton su propósito original, estableciendo, entre otras cosas, "normas de decisión sencillas y rentables que exijan a las partes de determinadas adquisiciones que aumenten significativamente la consolidación o sean extremadamente grandes [que] soporten la carga de establecer que la adquisición no perjudicará materialmente a la competencia." Algunos podrían admitir que la concentración ha aumentado, que las industrias con mayores aumentos de concentración han experimentado mayores descensos en la cuota de mano de obra, y que la caída de la cuota de mano de obra se debe en gran medida a la reasignación de las ventas a las empresas dominantes. Sin embargo, sostienen que estas empresas logran su estatus de "superestrella" con una calidad superior, menores costes o mayor innovación. Un estudio, por ejemplo, descubrió que el aumento de la concentración de la industria está "correlacionado positiva y significativamente con el crecimiento de la intensidad de las patentes." Las empresas poderosas y sus abogados, economistas y grupos de presión pueden sostener que todo va bien: unos niveles de concentración más elevados proporcionan una mayor eficiencia y los mercados, en caso necesario, se autocorregirán. En consecuencia, quieren preservar su estrecha lectura utilitarista de las leyes antimonopolio, que en la práctica minimiza su aplicación. Otros no están de acuerdo. Como señaló el economista Jonathan Baker, citando la literatura empírica y teórica reciente, "una mayor competencia -no un mayor poder de mercado- mejora en general las perspectivas de innovación, y el ejercicio del poder de mercado tiende a frenar la innovación y las mejoras de productividad en los mercados afectados." Del mismo modo, los autores del documento sobre las "superestrellas" observaron que algunas de las empresas podrían obtener su dominio de forma legítima basándose en sus innovaciones o en su eficiencia superior, pero luego utilizan "su poder de mercado para erigir diversas barreras de entrada con el fin de proteger su posición." Para que quede claro, la Nueva Escuela Brandeis antimonopolio no sugiere ni promueve una intervención sin restricciones ni que se deseche el análisis económico en la aplicación de la legislación antimonopolio. Todos están de acuerdo en que la intervención debe ser mesurada para evitar enfriar la competencia, la innovación y la inversión. La cuestión es de grado. Lo que se espera es una política de aplicación cuidadosamente diseñada, pero no diluida. La competencia en la economía digital El ideal de la competencia es especialmente necesario en la economía digital, como demuestran nuestras obras Competencia virtual: The Promise and Perils of the Algorithm-Driven Economy y Big Data and Competition Policy explican. Los efectos de red impulsados por los datos y el ascenso de unos pocos guardianes clave han cambiado la dinámica competitiva: a los entrantes les puede resultar difícil, si no imposible, competir de forma eficaz o desafiar a las superplataformas dominantes. La colusión algorítmica, la discriminación por comportamiento y los abusos de los monopolios de datos dominantes pueden reducir aún más nuestro bienestar. La mítica capacidad de los mercados para autocorregirse se vuelve dudosa a medida que aumentan los niveles de concentración, los efectos de red protegen a los ganadores y las estrategias comerciales permiten a los atrincherados controlar y limitar la innovación disruptiva. Por lo tanto, si el cuarto ciclo continuara con una revisión antimonopolio "a la ligera" de las fusiones y haciendo la vista gorda ante los abusos, es probable que la concentración aumente, que nuestro bienestar disminuya aún más y que el poder y los beneficios sigan cayendo en menos manos. Cuando los monopolios se reconocen como una parte inevitable y permanente del orden económico, advirtió el presidente Woodrow Wilson, nuestro último e inoportuno recurso es la regulación, donde el gobierno invariablemente será capturado. Si seguimos por este camino, podemos encontrarnos con un proceso competitivo que beneficie a unos pocos a expensas de muchos y un marco regulador comprometido. Las start-ups, las pequeñas y medianas empresas y muchos ciudadanos quedarán a merced de la beneficencia o el despecho de unas pocas corporaciones poderosas pero arbitrarias. Por suerte, esta tendencia es reversible - si restauramos el antimonopolio como condición primordial para una competencia efectiva. No es de extrañar que el Director Ejecutivo de AT&T, según informes de prensa, se quedara "atónito" ante la demanda antimonopolio de Estados Unidos para bloquear la adquisición de Time Warner por parte de su empresa. Después de todo, Randall Stephenson fue uno de los "mayores defensores del presidente Trump en política pública" y consideró el caso antimonopolio como "una gran bola curva". El CEO "tenía muchos elogios para Trump y los republicanos en el Congreso, diciendo que un entorno regulatorio "racionalizado" está simplificando la toma de decisiones para las empresas y que los cambios propuestos en el código tributario harían que las empresas fueran más competitivas a nivel internacional." Así que, cuando se enteró de la primera impugnación judicial de una fusión vertical en décadas, su reacción fue: "Vaya, ¿qué ha sido eso?". Quizá sea la restauración del ideal de competencia.

Auge, caída y renacimiento del movimiento antimonopolio estadounidense

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